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以法律形式确立绿色金融制度

发布时间:2019-11-22 12:34:27

以法律形式确立绿色金融制度

近年来我国绿色金融规模不断增长,但在发展过程中还存在一系列问题,难以有效支撑十八届三中全会提出的生态文明建设的战略目标。这些问题主要表现在:不同层级的政府之间、政府和市场之间在发展绿色金融意愿上存在背离和偏差,影响了绿色金融的发展;绿色金融相关法律体系存在缺陷;绿色可持续发展的国家战略尚未在金融政策中得到充分反映;缺乏对绿色金融的准确定义;缺乏顶层设计,跨部门协调合作有待加强;引导市场的相关措施不到位等。

绿色金融在我国尚未得到足够高度的重视

不同层级的政府之间、政府和市场之间在发展绿色金融意愿上存在背离和偏差,影响了绿色金融的发展。绿色金融涉及不同层级的政府和金融机构、投融资者、其他利益相关者等多方主体,这些主体都有各自不同的利益考量。实践中由于激励、考核机制不完善等因素,造成部分地方政府发展绿色金融的意愿不足,难以主动引导市场资源配置。

目前我国对地方领导干部的考核虽然不再唯GDP,但环保因素占比依然偏低,且容易流于形式。这就导致部分地方政府仍以本地GDP增长为最高目标,环保要求则被搁置。同时由于未能通过政策和体制安排,将市场价格体系下绿色项目的正外部性和污染投资的负外部性显性化,因而难以为绿色金融发展提供足够的激励机制。绿色金融的发展更多源自行政性推动,而未能有效鼓励市场主体的主动行为。企业环保违法违规成本偏低的事实既降低了企业对绿色金融的有效需求,也削弱了金融机构研发和经营绿色金融业务的动力。不少"两高一剩"企业仍凭高利润、高回报对商业银行颇具吸引力,而大量中小节能环保企业,因生命周期短、技术风险高,且缺乏抵质押品或保证机制而难以得到银行贷款支持。

我国绿色金融立法始于上世纪90年代,以1995年人民银行颁布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》为标志,迄今已经出台了多部规章和规范性文件。但从实践情况看,现有绿色金融相关法律体系仍存在立法层次低、归属不明确、操作性不强等缺陷。一是现有绿色金融规范性法律文件的制定主体主要是国务院有关部委,法律效力较低,缺乏法律应有的强制力和权威性;二是多是建议和宣示性的声明要求,缺少明确的法律规定,造成"违法难究",规定无法落实等问题。三是操作性差,以《意见》和《指引》为主,多为原则性规定,缺少具体标准,实践中难以执行和落实。

目前我国已将经济社会的可持续发展上升为国家战略,这为绿色金融发展赋予了广阔的空间和机遇。但现有绿色金融政策支持体系尚难以将绿色项目的巨大外部性内生化,无法为市场主体的投融资提供足够的激励。比较而言,农村金融和小微企业融资是金融支持实体经济中公认的两大薄弱环节,并由此成为政策扶持的关键着力点。中央政府和地方政府均从多个角度对农村金融和中小企业融资给出了政策支持。与之相比,绿色金融并没有被提到同样的重视高度,享受的政策支持相对有限。

由于我国尚未建立明确的绿色金融概念框架和统计意义上的详细定义,导致实践中存在诸多问题。具体表现为:一是对绿色金融的狭隘理解可能限制政策支持体系和市场实践的发展。如在保险领域,国外将绿色保险定义为与环境风险管理有关的各种保险计划,实质是将保险作为可持续发展的工具以应对包括气候变化、污染和环境破坏在内的与环境有关的诸多问题。而现阶段我国对绿色保险的定义非常狭窄,通常特指"环境污染保险"这一特定险种,并未将气候变化这一更为长期的环境风险因素纳入绿色保险范畴内。二是概念之间可能存在冲突。由于绿色金融涉及的节能减排项目多属"两高"行业,致使银行开展绿色金融业务越多,在"两高"行业的信贷规模增长就越快,出现政策激励效果相互矛盾的现象。

绿色金融涉及多个政府部门,需要良好的跨部门协调和沟通机制。但目前跨部门协作仍存在信息沟通不足、政策不协调等问题。具体表现:一是信息共享机制尚未落实,未建立起环保部门与金融监管部门之间的有效信息沟通机制。二是信息呈现单向流动态势。以绿色信贷为例,目前的政策文件仅要求环保部门向监管机构提供企业环境违法信息,而未要求监管机构与环保部门共享企业信贷融资信息。既不利于环保部门加强监督,也影响部门之间的长效合作。三是缺乏工作平台,导致环保部门和金融部门之间的责、权、利关系无法落实,绿色政策推出后缺乏可操作的工作标准,使金融机构无所适从。四是缺乏来自外部公众的有效监督。绿色金融的部门协作涉及环境安全和公共利益,但目前我国对民众有关污染企业相关信息的披露仍显不足。

我国在绿色金融发展中引导市场的相关措施不到位。具体表现:一是环境损害成本的合理负担机制尚未形成,使得市场主体环保投资的内在动力不足。二是财税激励政策不到位。当前财税支持政策主要针对节能环保企业或项目展开,但对支持这类企业或项目发展的金融机构及其业务却缺乏相应的配套激励政策。如在绿色信贷方面缺乏财政贴息、税收减免、税前计提拨备、坏账自主核销等优惠政策,在绿色保险方面缺乏中央财政的保费补贴等。三是专业人才发展战略等配套机制的建设尚未引起足够的重视。四是市场服务中介体系发展滞后,现有各类服务机构大多尚未涉足绿色金融服务领域,专事绿色发展相关业务的专业化中介服务机构更是空白。

加强顶层设计

理顺跨部门行政管理体制

当前我国绿色金融制度总体上停留在试点和政策层面,内容尚不完整,效能也难以充分发挥。要充分发挥绿色金融政策调控市场和保护环境的作用,就应当以法律的形式确立绿色金融制度,秉承"寓义于利"的理念,在投融资领域加强企业的社会,并与其他相关的环境经济法律相配套,最大限度发挥法律的规范和调控作用。

具体而言,在立法路径上采取绿色金融促进法和金融法生态化并行不悖的方式。一方面,由全国人大出台《绿色金融促进法》,将现有绿色金融法规、政策转化升级为法律;另一方面,在对《商业银行法》、《证券法》和《保险法》进行修改时,加入绿色信贷、绿色证券和绿色保险制度的相关规定。在立法层级上,坚持中央立法为主导,同时鼓励各省市自治区人大根据《绿色金融促进法》等绿色金融法律的相关规定,因地制宜制定《绿色金融促进条例》,更有针对性地指导、促进本地区绿色金融创新和环境保护。在立法内容上,一是明确立法目的:以十八大提出的生态文明建设的相关精神为指导思想,以保障金融业安全稳健运行为直接目的,把促进国家经济、社会、环境全面协调可持续发展为最终目的。二是明确绿色金融的定义和各主体的权利义务。可以借鉴美国的经验,按照民事为主,刑事、行政为辅的原则,进一步明确银行对所提供融资项目环境影响的法定审查义务,确立金融机构环境法律。三是坚持限制性规范和鼓励性规范并举,既全面列举激励措施,包括但不限于利率政策、财税政策、授信额度等,又明确相关主体的法律。

发展绿色金融涉及一行三会、发改委、财税部门、环保部门、金融机构等多方主体的职责,需要加强顶层设计,理顺跨部门行政管理体制。建议借鉴韩国经验,成立常设的跨部门机构--国家绿色发展领导小组,由国务院总理任组长,成员包括前述部委主要负责人,并建立专门的办公室为领导小组提供日常运作支持。领导小组的主要职责之一是从事绿色发展相关的政策制定和统筹协调,包括督促建立科学合理的绿色金融产品与服务标准体系,完善绿色金融纪律约束机制等。领导小组应督促相关部门通过跨部门联席会议、完善征信系统等方式,建立信息沟通与共享平台。通过平台,环保部门可以及时向金融监管部门提供环境违法企业名单和金融机构在环保方面的表现,金融监管部门可以向环保部门反馈金融机构对企业的融资信息。监管部门负责实时将环境违法企业名单上传供金融机构查询,其既可以直接约束环境违法企业,也可以根据环保部门提供的金融机构环保表现,动态调整金融机构的环境信用评级结果,并对评级较低的金融机构实施必要的制裁。在地方政府层面也相应建立跨部门协调机构。

强化激励机制

完善绿色金融政策支持体系

绿色金融业务的正外部性和高风险性需要政府介入提供必要的激励。发达国家的经验表明,强有力的政策支持是绿色金融可持续发展的重要保障。基于绿色金融对生态文明建设的重要意义和积极影响,有必要在整合资源的基础上,比照当前对农村金融和小微企业的支持力度,着力完善现有绿色金融政策支持体系,推进财税政策、货币政策、信贷政策与产业政策的协调与配合,加强对金融机构开展绿色金融业务的激励和约束。为此建议如下:

在货币政策方面,可对发放绿色信贷达到一定比例的金融机构定向下调存款准备金要求,并制定专门的"支绿"再贷款政策。

在监管政策方面,可借鉴对小微企业贷款的支持政策,将符合条件的绿色信贷不计入存贷比考核指标。同时引入环境压力测试制度,开发符合我国国情且能够适用于不同类型金融资产组合的环境压力测试的标准、评测体系和方法。

在财政政策方面,一是对各类金融机构开展绿色金融业务的收入实行适当的所得税和增值税优惠;二是研究制定科学、便捷、有效的对绿色项目的贴息制度,将直接发放给企业的节能奖励转化为信贷贴息,以市场的手段确保财政资金使用的效率性、公平性和普适性;三是扩大政策覆盖面,既支持治污改造项目,也支持新型绿色产业。添加清洁能源、天然气汽车等内容,并建立定期效益评估和项目清单修改机制。四是完善政策性担保与商业性担保并行分担机制,安排政策性担保机构承担限定比例风险,商业担保机构承担剩余风险,培养市场机制内生的激励约束。

完善监管制度

强化环境对金融机构约束力度

政府的支持虽然必不可少,但市场化运作始终是绿色金融可持续发展的关键因素,绿色金融市场化的运作需要完善的中介服务体系提供支撑。绿色信贷项目通常技术较为复杂,难以全面准确揭示项目风险,需要借助第三方的专业技术评估。为此,一是建议以政府购买服务的方式,建立公益性的环境成本信息系统,打通目前缺乏项目环境成本信息和分析能力的瓶颈,委托体制内专业机构或市场化专业中介机构承担,为决策者和全社会投资者提供依据。可以参考国际做法,将大气污染排放、水污染、垃圾生成等造成的环境成本尽可能量化,尝试评估未被当前市场价格所反映的"外部性"规模。二是建议建立绿色评级体系。研究绿色因素对主权政府、地方政府和企业评级的影响路径、影响程度等,合理确定评级标准与方法。尽快进行绿色评级试点,并制定鼓励或强制实施绿色评级的政策。

我们还需要完善绿色金融的监管制度,强化环境对金融机构的约束力度。为此,一是要完善绿色信贷监管制度。逐步将"绿色信贷"由指导性政策上升为一种约束性制度安排,进一步统一绿色信贷的标准,规定绿色贷款指标,将银行和企业的环境、社会风险联系在一起,将环境、社会、气候风险评估纳入内部授信程序,强化环境利益相关者的联动。二是要建立健全环境污染保险相关的法律法规体系。以修订后的《环境保护法》为依据,出台《强制性环境污染保险条例》,将环责险从一项试点性的业务提升为一种全国性、具有长效机制的环保制度。同时要优化地方政府在环责险发展中的角色定位,鼓励省级政府将环责险的相关内容纳入地方性立法程序,并强化行政和问责制度,落实地方政府对环境保护的监管。三是支持绿色证券发展。包括制定绿色债券认证体系,鼓励绿色债券的发行和交易;建立上市公司和发债企业环境信息强制披露机制、要求上市公司和发债企业在发表社会报告时增加环境信息披露;鼓励民间专业机构对上市公司和发债企业的环境表现进行评级和排名等等。四是出台必要的财税政策支持绿色金融业务发展。建议中央财政设立专项资金,用于支持环境污染保险在全国的推广,重点用于符合条件的投保企业的保费补贴和建立专门的环境污染损害鉴定评估机构等。五是加强环保部门与金融业的协调与合作,促进数据共享。加快建立完善环境污染损害鉴定评估机制,规范环境污染事故的认定和损害鉴定工作,健全环境损害赔偿制度。

■目前我国部分地方政府仍以本地GDP增长为最高目标,环保要求则被搁置。同时由于未能通过政策和体制安排,将市场价格体系下绿色项目的正外部性和污染投资的负外部性显性化,因而难以为绿色金融发展提供足够的激励机制。绿色金融的发展更多源自行政性推动,而未能有效鼓励市场主体的主动行为。企业环保违法违规成本偏低的事实既降低了企业对绿色金融的有效需求,也削弱了金融机构研发和经营绿色金融业务的动力。

■由于我国尚未建立明确的绿色金融概念框架和统计意义上的详细定义,导致实践中存在诸多问题。具体表现为:一是对绿色金融的狭隘理解可能限制政策支持体系和市场实践的发展。如现阶段我国对绿色保险的定义非常狭窄,通常特指"环境污染保险"这一特定险种,并未将气候变化这一更为长期的环境风险因素纳入绿色保险范畴内。二是概念之间可能存在冲突。由于绿色金融涉及的节能减排项目多属"两高"行业,致使银行开展绿色金融业务越多,在"两高"行业的信贷规模增长就越快,出现政策激励效果相互矛盾的现象。

■要充分发挥绿色金融政策调控市场和保护环境的作用,就应当以法律的形式确立绿色金融制度,秉承"寓义于利"的理念,在投融资领域加强企业的社会,并与其他相关的环境经济法律相配套,最大限度发挥法律的规范和调控作用。在立法路径上采取绿色金融促进法和金融法生态化并行不悖的方式。一方面,由全国人大出台《绿色金融促进法》,将现有绿色金融法规、政策转化升级为法律;另一方面,在对《商业银行法》、《证券法》和《保险法》进行修改时,加入绿色信贷、绿色证券和绿色保险制度的相关规定。发展绿色金融涉及一行三会、发改委、财税部门、环保部门、金融机构等多方主体的职责,需要加强顶层设计,理顺跨部门行政管理体制。建议成立常设的跨部门机构--国家绿色发展领导小组。

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